julkisen hallinnon ICT:n pitkään valmisteltu rakenneuudistus toteutuu
Kuva: pixabay
Suomen julkishallinnon toiminnan ja ICT:n rakenteiden perusteet luotiin jatkuvan kasvun aikoina
Timo Valli on fil.maist. (tietojenkäsittelyoppi) ja eMBA. Hän on tällä hetkellä kahden vuoden virkavapaalla julkisen hallinnon ICT- johtajan virastaan toimiakseen sekä Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin hallituksen puheenjohtajana että ylijohtajana Valtiovarainministeriössä.
Nykyisen hallituksen aikana Suomen julkisen talouden tila on ollut huono ja se on edelleen huonontunut. Menot ovat lähes kymmenen miljardia euroa tuloja suuremmat. Yhteisten voimavarojemme organisointi tulonsiirtoineen, kolmine satoine kuntineen ja erillisten ministeriöiden alaisine satoine valtion virastoineen ei tue nykytilanteesta selviämistä. Tätä hyvinvointi-Suomen organisaatiota rakennettiin kasvavan taloudellisen jakovaran ympäristössä 1950-luvulta aina 1990-luvun alun Neuvostoliiton romahdukseen asti ja osittain vielä senkin jälkeen vuonna 2008 alkaneeseen globaaliin taantumaan asti. Nyt, kun globaalissa kilpailussa pitäisi muuttaa voimavarojemme rakennetta ja löytää menetettyjen syömähampaiden tilalle uusia pelipaikkoja kansainvälisessä työn- ja tulonjaossa, nämä nykyiset hierarkkiset ja hajautuneet rakenteet estävät voimavarojemme tarkoituksenmukaista uudelleen kohdentamista.
Tämän isomman kuvan sisällä myös julkisen hallinnon ICT:ssä on ollut viime vuosikymmenet samankaltainen rakenteellinen ongelma: liian pienet yksiköt sektoreiksi ja hallinnonaloiksi jakaantuneina ovat pyrkineet rakentamaan työntekijöille ja kansalaisille laadukkaita järjestelmäratkaisuja. Työssä on kyllä onnistuttukin yksittäisen kunnan, viraston tai hankkeen tasolla, mutta laajempi kansalaisen näkökulmasta tarkasteltu hyöty, ja siten oikea vaikuttavuus ja tuloksellisuus, on pääosin jäänyt saavuttamatta. Jatkuvan kasvun aikana oli mahdollista, että vaikka kokonaiskustannukset nousivat huimiksi, jokainen viranomainen toteutti kuuliaisesti kaikki tietoteknologian kehitysvaiheiden edellyttämät hankinnat. Tuloksena meillä on nyt kymmeniä tuhansia tietojärjestelmiä, joita ajetaan noin tuhannesta julkisen hallinnon konesalista noin 500.000 julkisen hallinnon työntekijälle ja 5,5 miljoonalle kansalaiselle. Ja samoin kun tieverkkomme, tämä kokonaisuus kaipaa kunnostusta ja uusimista, johon meillä ei enää ole varaa.
Julkisen ICT:n rakenteen kehittäminen alkoi jo kymmenen vuotta sitten
Julkisen hallinnon ICT:n ohjauksen ja rakenteen kehittäminen aloitettiin jo Matti Vanhasen ensimmäisen hallituksen aikaan, vuonna 2004. Silloin pääministerille raporttinsa luovuttanut Valtion ja kuntien yhteisiä tietohallintoa koskevia menettelytapoja selvittänyt (KuntaTIME) -työryhmä näki, että julkisen hallinnon ICT:n ohjaus tulisi koota
yhteen ensin kuntien ja valtion ICT:t omiksi ohjausyksiköikseen ja lopulta (noin vuonna 2007) kaikki yhteen julkisen hallinnon ICT-ohjauksen alle. Tämä toteutui kuitenkin vasta vuoden 2011 keväällä Mari Kiviniemen hallituksen väistyessä. Silloin Valtiovarainministeriön JulkICT-toiminnoksi koottiin aikaisemmin osana Hallinnon kehittämisosastoa toimineet KuntaIT- ja ValtIT-yksiköt.
Julkisen hallinnon ohjauskeinoista paras on lainsäädäntö. Matti Vanhasen toinen hallitus valmisteli lain julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta (ns. tietohallintolaki). Laki tuli voimaan syyskuussa 2011. Sen mukaan jokaisen kunnan ja valtion viraston tulee suunnitella tietohallintonsa yhteensopivaksi koko julkisen hallinnon ja oman toimialansa kokonaisarkkitehtuurin kanssa. Tietohallintolaissa säädettiin Valtiovarainministeriön vastuulle kokonaisuuden yleinen ohjaus, julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuri ja uusien hankkeiden lausuntomenettely kaikkien ministeriöiden saadessa vastuun oman toimialansa kokonaisarkkitehtuurista. Kokonaisarkkitehtuuri (Enterprise Architecture) on suunnittelu- ja kuvausmenetelmä, jolla varmistetaan, että monista osista ja monista suunnittelu- ja toteutuskerroksista koostuva kokonaisuus täyttää asetetut vaatimukset. Yksinkertaistettuna kokonaisarkkitehtuurimenetelmä auttaa eri toimintojen, tietojen, tietojärjestelmien ja tekniikan kokonaissuunnittelussa.
Hallitusohjelmasta yhteisiksi strategioiksi
Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma laadittiin alkukesästä 2011. Se oli ensimmäinen hallitusohjelma, jossa oli useita julkisen hallinnon tieto- ja viestintätekniikkaa koskevia kirjauksia. Kirjauksissa sovittiin julkisen hallinnon yhteisten hankkeiden toteuttamisesta, tieto- ja viestintätekniikan vastuista ja organisoinnista, kansallisen kyberturvallisuuden tavoitteista ja ATK-säästöistä. Osana hallitusohjelman toimeenpanoa laadittiin uuden JulkICT-toiminnon johdolla laajasti kuntia, virastoja ja yrityksiä osallistaen keväällä 2013 julkaistu ensimmäinen valtion ja kuntien yhteinen ICT:n hyödyntämisstrategia. Hyödyntämisstrategian visio on asetettu vuoteen 2020 ja se kuuluu yksinkertaisesti ”Palvelut ja tiedot käytössä”. Lisäksi ministeri Häkämiehen asettama Pekka Ala-Pietilän johdolla toiminut ICT2015-työryhmä julkisti tammikuussa 2013 raporttinsa ”21 polkua kitkattomaan Suomeen”. Samoihin aikoihin julkaistiin vielä Suomen ensimmäinen Kyberturvallisuusstrategia. Osa näiden strategioiden rakenteisiin liittyvistä uudistuksista liitettiin osaksi syksyllä 2013 hallituksen aloittamaa rakennepoliittista ohjelmaa.
Viiden strategisen linjausalueen toimeenpanot luovat edellytyksiä ICT:n vaikuttavuudelle
Julkisen hallinnon ICT:n hyödyntämisstrategian linjausalueiden ”Toimintavarma ja kustannustehokas infrastruktuuri” ja ”Selkeät tietohallinnon rakenteet” käytännön toteutuksen edellytyksenä oleva laki valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä tuli voimaan tämän vuoden alusta. Sen perusteella voitiin käynnistää uusi koko valtionhallinnon yhteinen palvelukeskus, johon hallitusohjelman mukaisesti kootaan kaikki valtion toimialariippumattomat ICT-palvelut. Näitä Valtion tieto- ja
viestintätekniikkakeskus Valtorin palveluja ovat mm. päätelaite-, toimisto-ohjelmisto-, tietoliikenne- ja verkko- sekä konesali- ja käyttöpalvelut. Lisäksi Valtori tuottaa yhteisiä sähköisiä kansalaispalveluja. Valtorille siirretään kaikkiaan 80:n viraston aikaisemmin itse järjestämät toimialariippumattomat ICT-tehtävät tuotannontekijöineen vuoden 2015 loppuun mennessä. Kun toimialariippumattomien ICT-tehtävien järjestäminen keskitetään, voi virastojen ylin johto tietohallintojohtajansa avustamana keskittyä omaan toimintaansa liittyvään toiminnan ja järjestelmien kehittämiseen huomioiden toimialalle laaditut yhteiset kokonaisarkkitehtuurit. ”Selkeät tietohallinnon rakenteet” linjausalueen toteutus merkitsee myös sitä, että yhteisten palvelujen ja hankkeiden sekä kokonaisarkkitehtuurien ja yhteisten muiden esim. tietoturvallisuutta koskevien vaatimuksen ohjaus ja kehittäinen annettaan Väestörekisterikeskuksen pohjalta perustettavalle Tietohallinnon kehittämisvirastolle, jolloin valtiovarainministeriön JulkICT-toiminto voi keskittyä lainsäädännön kehittämiseen, talousarvioiden valmisteluun sekä EU- ja muuhun kansainväliseen yhteistyöhön.
Julkisen hallinnon ICT:n hyödyntämisstrategia.
Eteneminen linjausalueen ”Kyky hyödyntää ICT:tä” toteutuksessa virastotasolla on tyypillistä strategiaohjattua toteutusta: yhtä paljon sitä mitä ei tule enää tehdä (toimialariippumattomia ICT-tehtäviä) ja sitä mitä tulee tehdä (hankkia toimialariippumattomat Valtorilta ja keskittyä oman viraston toimintaa tukevaan kehittämiseen).
Myös linjausalue ”Avoin tieto ja tiedon yhteiskäyttö” on etenemässä vahvasti virastojen ja kuntien avatessa julkisin varoin keräämiään tietoja kaikkien vapaasti hyödynnettäväksi. Tiedon avaaminen on usein edellyttänyt viraston budjetissa aikaisemmasta maksullisesta tiedon luovutuksesta saadun tulon menetyksen kompensointia. Avoimen tiedon potentiaalin ymmärtäminen on edellyttänyt julkisessa hallinnossa tiedon arvon ja tiedon myymisen uudelleenarviointia. On ymmärretty, että mitä tehokkaammin tietoa jaetaan ja käytetään, sitä enemmän siitä on mahdollista saada arvoa. Avoin julkinen tieto toimii myös uusien yksityisen sektorin palvelujen raaka-aineena.
Merkittävät julkisen hallinnon ICT-ratkaisut, kuten usein mainittu veroehdotus, perustuvat laajalle tiedon vaihdon ”ekosysteemille”. Viime vuosiin asti Suomessa on ajateltu tiedonvälitysratkaisuja organisaatio- ja korkeintaan toimialakohtaisina ratkaisuina. Rakennepoliittisen ohjelman kansallisen IT-palveluarkkitehtuurin toteutus ja erityisesti Virosta kopioidun kansallisen palveluväylän pystyttäminen yhdessä tarvittavien lainsäädäntömuutosten kera luo pohjan linjausalueen ”Palveluinnovaatioiden ekosysteemit” tehokkaalle toimeenpanolle.
Riittääkö maltti ja osaaminen muutoksen johtamisessa
Ohjelmat ja strategiat ovat toteutuksessa. Toimintaa uudistetaan ja työt muuttuvat sekä organisaatio- että työntekijätasoilla. Muutoksen johtamisessa tarvitaan myös malttia antaa ihmisten ja organisaatioiden oppia uudet menettelytavat. Palkinto onnistumisesta on suuri: toimivat palvelut, tyytyväiset asiakkaat, mielekäs työ ja parantunut julkisen talouden tuottavuus. Julkisen hallinnon ICT on saatu johdettavaksi.
Timo Valli
FM, eMBA